¿Cómo financió China sus ciudades vendiendo derechos de uso de terrenos?

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Quién gana, quién paga y qué decide Chile

La institución central es el gobierno local —provincia, ciudad, distrito— en su doble papel: único expropiador de tierra rural y único vendedor de suelo urbano. Sobre él se montaron los vehículos de financiamiento de los gobiernos locales (LGFV, por su sigla en inglés: empresas municipales creadas para pedir prestado). La mecánica: el municipio mete suelo en la empresa como capital, la empresa lo usa de garantía para que los bancos estatales le presten, y con ese dinero construye infraestructura que, a su vez, revaloriza el suelo vecino que el municipio seguirá vendiendo. Un circuito cerrado con el suelo como motor y garantía.

El incentivo cambió para el funcionario. Tras 1994, su presupuesto y su ascenso dependían de cuánto crecía y construía su ciudad, y la única caja grande a mano era el suelo. Eso empujó a vender terreno rápido y caro, lo que a su vez empujó a subir los precios: a mayor precio del metro cuadrado, mayor ingreso municipal. El gobierno local quedó, así, interesado en que la vivienda fuera cara. El mismo incentivo que financió la obra pública volvió al Estado adicto al alza inmobiliaria, porque un terreno barato significaba un presupuesto pobre.

Financiaron los bancos estatales, que prestaron contra suelo, y los promotores, que pagaban por adelantado el derecho de uso. Ganaron los gobiernos locales, que capturaron la brecha entre el precio administrado pagado al campesino y el precio de subasta cobrado al promotor; ganaron los propietarios urbanos, cuyo patrimonio subió con los precios; y ganaron los bancos, con carteras hipotecarias enormes. También ganó Beijing: delegó el financiamiento de la urbanización en los municipios sin poner impuestos nacionales nuevos. El modelo movió, según estimaciones, decenas de billones de yuanes en deuda de las empresas municipales.

El costo lo cargan el campesino expropiado barato, el comprador que paga el metro cuadrado inflado y, sobre todo, la hoja de balance de los municipios. Cuando los precios del suelo dejaron de subir —y en 2022 y 2023 las ventas de terrenos cayeron con fuerza al frenarse los promotores—, los gobiernos locales se quedaron sin su principal ingreso y con las deudas de sus empresas de financiamiento encima. El Fondo Monetario Internacional (FMI) estima el pasivo de esos vehículos en decenas de billones de yuanes. La caja que financió todo es hoy el riesgo fiscal más grande de China.

La contradicción es financiera. El modelo funciona mientras el suelo sube; en cuanto deja de subir, el mismo mecanismo que pagó la ciudad amenaza con quebrar a quien la construyó. China logró urbanizar sin impuesto predial y sin endeudar formalmente al gobierno central, pero trasladó el riesgo a miles de empresas municipales opacas cuyo colateral —el suelo— vale menos cuando más se necesita venderlo. El gobierno sabe que la salida es un impuesto anual a la propiedad, pero cobrarlo golpearía el patrimonio de la clase media propietaria, que es la base de apoyo del régimen. Por eso lo ensaya y lo posterga.

El rótulo de planificación socialista queda corto: esto es un Estado rentista. Un Estado rentista es el que vive de una renta —del petróleo en el Golfo, del cobre en algunos países— en lugar de vivir de impuestos a la producción. China inventó su versión con el suelo: el gobierno local se financia extrayendo renta de la tierra que monopoliza, en vez de gravar el ingreso o el consumo de sus ciudadanos. En los ejes: propiedad del suelo pública, asignación por subasta, poder de fijar la oferta en el municipio, objetivo recaudar sin impuestos visibles. Como un petroestado, pero con hormigón: próspero mientras el activo sube, frágil cuando cae.