¿Cómo intenta China ordenar la deuda de sus gobiernos locales sin frenar la inversión?

▸ Análisis estratégico · The Chinaexpert

Quién gana, quién paga y qué decide Chile

El Ministerio de Finanzas conduce el ordenamiento, junto al Consejo de Estado y al Banco Popular de China. El objeto a ordenar son los vehículos de financiamiento local, las empresas municipales que acumularon deuda fuera del balance oficial durante dos décadas. El instrumento son los bonos de gobierno local, en particular los bonos de refinanciamiento especiales, que se emiten para pagar o sustituir la deuda oculta. Desde 2015 existe la base legal para que los gobiernos locales emitan deuda directa; antes solo podían endeudarse por fuera, a través de los vehículos, lo que creó el problema que ahora se intenta encauzar.

El giro fue la reforma presupuestaria de 2015, que autorizó por primera vez a los gobiernos locales a emitir bonos oficiales. Eso habilitó el mecanismo de canje: cambiar la deuda oculta y cara de los vehículos por deuda oficial barata y de plazo largo. El incentivo que se modificó es el costo y el plazo del pasivo local: un bono oficial paga menos interés y vence más tarde que un préstamo de vehículo. Pero el incentivo de fondo, el que empuja a los municipios a endeudarse, no cambió, porque el reparto de ingresos y gastos entre centro y localidad sigue desalineado.

El financiamiento lo aporta el mercado de bonos: bancos, aseguradoras y fondos compran los nuevos bonos de gobierno local que reemplazan la deuda vieja. Ganan los gobiernos locales, que reducen su carga de intereses, alargan los plazos y evitan un default desordenado que paralizaría su inversión. Gana también la estabilidad del sistema, porque el canje contiene el riesgo antes de que estalle. El gobierno local obtiene oxígeno fiscal: con menos presión de pago inmediato, puede seguir financiando obras y servicios en vez de destinar todo su ingreso a servir deuda cara.

Lo pagan los compradores de los nuevos bonos, que aceptan un rendimiento menor, y detrás de ellos el ahorrante cuyo dinero administran. Lo paga el gobierno central de forma implícita, al respaldar el ordenamiento y asumir, sin decirlo, parte del riesgo que antes era local. Y lo paga el futuro: el canje no borra la deuda ni cierra el hueco de ingresos que la genera, así que posterga la cuenta. El riesgo moral es parte del costo: si cada vez que un gobierno local se sobreendeuda el centro reorganiza la deuda, el incentivo a endeudarse de nuevo persiste.

Funciona para evitar el default y falla para cerrar el problema de fondo. El resultado comprobable es que el canje baja el costo de intereses, alarga plazos y evita una crisis desordenada que frenaría la inversión local. Su reverso es que cambiar deuda por deuda, sin reparar el desajuste entre lo que los municipios recaudan y lo que gastan, agravado por la caída de ingresos de suelo, solo aplaza el ajuste y alimenta el riesgo moral. El mismo alivio que mantiene la inversión en marcha, repetido cada vez que el estrés vuelve, enseña que endeudarse en exceso no tiene consecuencia, y eso reproduce el problema.

El fenómeno de fondo es el riesgo moral a escala nacional. Los gobiernos locales se endeudaron por fuera del presupuesto confiando en que el centro los rescataría, y el centro, para no frenar la inversión, termina canjeando esa deuda cara por bonos oficiales baratos. Propiedad pública del problema, asignación dirigida del rescate, y un objetivo doble: ordenar la deuda sin matar el crecimiento. Para el lector que cree que en el capitalismo quien se endeuda mal quiebra: aquí nadie quiebra, porque el Estado respalda la cadena. Es capitalismo de Estado con red de seguridad, y esa red es justamente lo que alimenta el próximo exceso.